2026年十五五城市更新新引擎：超长期特别国债申报实战指南（含投向与资金策略）

2026-01-08 14:07:16

　　

　　2026 年作为 “十五五” 规划开局之年，中央城市工作会议历史性地将城市更新与城中村改造、危旧房改造并列为国家战略，标志着我国新型城镇化建设进入系统治理新阶段。超长期特别国债凭借 “期限长、成本低、规模大” 的独特优势，精准适配城市更新项目 “投资规模大、回报周期长” 的核心属性，成为地方政府、城投公司及相关项目主体抢占政策红利的关键金融工具。本文从政策导向、申报实操、风险规避、资金组合等核心维度，深度拆解申报逻辑，助力项目高效落地。

　　超长期特别国债对城市更新项目的支持并非 “全覆盖”，而是紧扣 “十五五” 规划 “创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧” 六大城市功能目标，聚焦民生保障、城市韧性提升、绿色低碳转型三大领域，设置清晰的支持范围与政策红线。

　　作为政策倾斜重点，此类项目直接回应居民最迫切的生活需求，支持范围包括老旧小区宜居改造（含老旧电梯更新、二次供水设施改造）、城中村综合整治、危旧桥梁加固等基础设施升级。申报时需提供三大关键佐证材料：同意率超 80% 的居民意见征询结果、有资质机构出具的老旧设施安全检测报告、包含老年群体占比、设施故障频次等数据的民生需求调研。大连某小区老旧电梯更新项目便是典型案例，39 台超期电梯通过国债定额补贴获得支持，直接惠及 756 户居民，其成功核心在于精准匹配民生导向并完备佐证材料。

　　此类项目聚焦 “看不见的基础设施” 建设，支持范围涵盖地下管网改造（供水、排水、供热）、污水处理 “厂网一体” 建设、综合管廊、防洪排涝设施升级等。申报的核心要求是提供明确的效益量化分析，例如管网改造后内涝次数减少比例不低于 50%、污水处理日处理量增长具体数值、设施抢修时间缩短时长等指标。2025 年数据显示，此类项目因社会效益清晰，通过率显著高于其他领域，泉州二次供水设施改造项目便获得国债 40% 的补助支持。

　　围绕 “双碳” 战略，支持范围包括既有建筑节能改造、垃圾处理设施智能化升级、城市生态修复、绿色交通配套设施等。申报时需重点突出两大核心亮点：一是技术创新性证明，如高端化、智能化设备采购合同；二是可量化绩效指标，要求能耗降低率不低于 15%、资源循环利用率不低于 80%，并明确碳减排量。需严格遵守政策红线% 的项目将被直接否决，严禁资金流向商业开发领域。

　　2026 年超长期特别国债申报实行 “跨年度储备、分批次申报” 机制，时序性与规范性缺一不可，需精准把握材料准备与关键节点要求。

　　基础材料为必备项，包括项目可行性研究报告与资金申请报告。其中可研报告需细化技术参数与效益测算，总投资误差控制在 5% 以内；资金申请报告需明确国债资金用途至具体设备或建设内容，如 “XX 型号电梯采购”“XX 路段管网改造” 等具体表述。

　　专项材料需按领域差异化准备：设备更新类需提供采购清单及新旧设备参数对比表；生态环保类需提交第三方环境影响评估报告与环保达标承诺书；改造升级类则需编制改造前后效果对比方案及施工组织设计。

　　佐证材料是申报硬门槛，需确保 “四证” 齐全（立项批复、规划许可、用地预审、环评文件），同时提供省级项目库入库证明与明确地方配套资金到位时限的财政承诺函，缺一不可。

　　储备筹备期（每年 8-10 月）：核心任务是完成项目筛选与前期手续办理，确保项目纳入省级三年滚动项目库。操作中需主动对接发改部门明确年度支持重点，结合城市体检结果选定适配项目。

　　材料申报期（次年 1 月前）：采用 “线上 + 线下” 同步申报模式，线上通过国家重大建设项目库填报，线下报送省级发改委，需确保线上数据与纸质材料一致，投资金额以万元为单位取整。

　　审核反馈期（次PG电子官网年 1-2 月）：由国家发改委联合财政部开展合规性初审，申报主体需在 15 个工作日补正窗口期内及时完善材料，逾期将视为放弃申报资格。

　　实施期（资金下达后）：3-4 月资金下达后，6 月底前必须开工建设，年底前需完成 80% 实物工作量；次年第一季度将接受第三方绩效验收，验收结果直接与后续资金支持挂钩。

　　申报审核围绕 “政策适配性、实施可行性、资金合规性” 三大维度设置量化评分体系，四大核心评判标准及权重如下：

　　核心核查项目是否纳入地方城市更新专项规划，建设内容是否服务 “十五五” 战略目标。加分项为项目与城市发展短板的精准对接，如老旧小区改造对应城市体检 “居住环境短板” 数据，地下管网改造衔接防洪排涝专项规划；减分项为仅描述项目本身，未体现与国家战略的关联性。

　　“四证齐全” 是硬性门槛，2025 年多个项目因用地预审或环评不达标被驳回。涉及拆迁的项目还需额外提供补偿方案、协商机制证明，并完成社会稳定风险评估，且风险等级需控制在中等及以下。

　　需严格遵守三大红线：国债资金占比不得超过总投资的 70%，超比例将直接否决；自筹资金需提供银行存款证明或股东出资承诺，仅提供意向协议无效；严禁将国债资金用于偿还债务或补充日常经费，此类行为将一票否决。单一依赖国债资金、未设计多元拼盘方案的项目将被减分。

　　要求设定全生命周期可量化指标，例如 “2027 年底前完成 50 个老旧小区改造，惠及居民 1.2 万PG电子官网户”“管网改造后年节水 10 万立方米，内涝发生率下降 50%” 等具体表述。绩效目标模糊如 “提升居民满意度”、无量化依据的项目将被减分。

　　2024-2025 年申报数据显示，62% 的失败项目源于流程合规性与方案设计缺陷，四大高频症结需重点规避：

　　这是最主要的失败原因，典型问题包括未完成用地预审、环评审批、文物勘探等关键手续，如 2025 年某省会城市地下管廊项目因文物勘探未通过被驳回。避坑建议：提前 6-12 个月对接自然资源、生态环境、文物等相关部门，确保关键手续全部办结。

　　常见问题有国债资金占比超 70% 上限、单一依赖国债未配套地方财政或社会资本、自筹资金无有效证明等。避坑建议：按 “国债 + N” 模式设计拼盘方案，确保资金闭环与可持续性。

　　部分项目偏离 “两重” 导向，申报商业配套设施改造、变相房地产开发，或市场化收益占比超 30%，违反禁投红线。避坑建议：对照三大核心投向逐项核对，坚决剔除商业开发类内容。

　　主要表现为可研报告与资金申请报告中总投资、建设周期等关键数据矛盾，或线上填报与纸质材料不一致。避坑建议：安排专人负责材料核对，确保数据一致、逻辑闭环。

　　超长期特别国债需与其他资金形成组合模式，既满足资金闭环要求，又能提升审核认可度，三大核心组合模式如下：

　　适用于老旧小区改造、二次供水设施升级等无市场化收益的纯公益性项目。典型案例为泉州二次供水设施改造，采用 “国债 40%+ 供水企业 40%+ 居民 20%” 的分担机制。操作要点：西部及重点流域城市可重点争取中央补助，东部地区需加强与省级专项补助的对接。

　　适用于地下管网、综合管廊等有少量运营收益的准公益性项目。安徽省六安市片区更新项目（总投资 5.1 亿元）便是成功范例，采用 “国债 3.07 亿元 + 中央补助 3318 万元 + 非标债 1.5 亿元” 的组合模式。操作要点：专项债需满足 “收益覆盖本息 1.1 倍以上” 的要求，同时避免与国债资金用途重叠。

　　适用于既有建筑节能改造、绿色产业园区配套等产业升级类项目。政策支持方面，国家开发银行已向 27 省 56 城提供 6150 亿元授信，可与国债形成 “长期 + 中期” 的期限互补。操作要点：企业自筹资金占比不低于 20%，且需提供银行存款证明。

　　此外，拼盘操作需把握三大关键要点：一是明确用途边界，国债资金用于主体工程，专项债用于有收益配套设施，社会资本投向运营环节，避免资金混用；二是同步申报协同，提前与发改、财政部门沟通，确保不同资金申报节点有效衔接；三是建立监管机制，设立专项资金监管专户，定期提交使用进度报告。

　　超长期特别国债支持城市更新的核心目标，是通过资金精准投放推动 “十五五” 新型城镇化战略落地，实现三大维度突破：

　　到 2030 年，实现全国城镇老旧小区改造覆盖率超 80%，城中村改造惠及 1000 万户以上居民，全面消除老旧设施安全隐患，让居民生活更具幸福感与安全感。

　　推动城市基础设施体系化升级，实现地下管网漏损率降低 30% 以上，基本消除城市内涝积水点，完成超 5 亿平方米建筑节能改造，打造宜居、韧性的城市空间。

　　到 2027 年，实现社会资本参与城市更新项目占比超 40%，建立 “国债引导、多资协同、市场参与” 的可持续更新机制，为城市高质量发展注入持久动力。

　　“十五五” 时期的城市更新已告别零散改造模式，进入系统治理的新阶段。超长期特别国债申报绝非简单的资金申请，而是对项目战略价值、实施能力、合规水平的综合检验。申报主体需坚守 “民生需求为核心、政策适配为导向、合规实施为底线” 的原则，提前谋划前期手续、科学设计资金方案、精准匹配政策导向，方能充分释放政策红利，为打造宜居、韧性、智慧、绿色的现代化城市奠定坚实基础。